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“敢于动自己的奶酪”--司法改革这四年

2017-3-16   来源:www.fzfxjy.com  作者:法制教育
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“敢于动自己的奶酪”--司法改革这四年。

2015年2月2日,最高法第一巡回法庭开始受理案件,群众在等候接待。第一巡回法庭设在深圳,巡回区为广东、广西、海南三省区。(新华社/图)

“有些领导确实是科班出身,当了领导就没有精力办案了。现在院领导进了员额就必须得办案,你不会办案就不要进。如果你没有精力办案、办不了案,就不要占着那个名额。”

“设巡回法庭,挂个牌子可能不难。但是怎么有效运行并不容易。”一位参与司法改革设计的人士透露,“它的复杂性和关键点可能不在制度设立的本身,而是在具体运行的过程中。”

“做增量容易,动存量就不容易,但是看准了就必须得改,坚持顶层设计,坚持改革的方向和原则不动摇,这些工作都是谁来做呢,就是靠中央政法委来统筹协调。”

2017年3月12日上午,十二届全国人大五次会议举行全体会议,听取“两高”工作报告。

在最高人民法院院长周强做完工作报告时,有在场人士统计出:整个报告共有53处提到“改革”。这位人士觉得,“反映出人民法院司法改革正在不断深化”。

改革不只发生在法院系统,更是过去四年多来,整个中国司法系统最鲜明的关键词。自中共十八大以来,特别是十八届三中、四中全会之后,中国司法体制改革开始加速。

在以习近平同志为核心的党中央领导下,中央政法委主抓司法体制改革的统筹协调和具体落实。根据中央政法委的数据统计,截至目前,十八届三中、四中全会确定的129项司法体制改革任务中,107项已出台改革意见,5项正完善配套方案,17项正研究制定改革方案。

在2017年1月举行的中央政法工作会议上,中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱提出,今年是全面深化司法体制改革的决战之年,已进入用立法固化改革成果的阶段,“中央关于司法体制改革的方向是正确的,试点是成功的,实际效果是好的”。

“顶着法官的头衔不办案,是不合适的”

本轮司法体制改革的核心是建立司法责任制,习近平总书记曾在中央政治局集体学习时强调,“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”。

从含义上看,司法责任制就是“让审理者裁判,由裁判者负责”。全国人大代表、华侨大学地方法治研究中心副主任戴仲川自己就投身到了此次司改过程中,据《人民日报》报道,戴仲川在今年全国两会上说,“推行员额制是实现责任制的必经之

路。”

员额制注定是本轮改革中,最关键、推行也最困难的一项制度,按照中央政法委书记孟建柱的话是:“敢于动自己的奶酪。”

有人算了一笔账,2014年全国办了大概1500万个案子,全国当年有19.88万个法官,平均下来每个法官一年才办七十多个案子,从数量上看并不多。但实际情况并非如此,大多数案件还是集中在少数法官头上,许多有法官头衔的院长庭长、行政干部等人员并不具体办案。

一些法官和检察官并不在一线办案,比如说有的是领导干部,他们的管理事务缠身,无暇办案。华东某省一个基层法院院长曾经透露,一年365天,他要参加260多个会议。

“还有的人过去是优秀的法官,但是当了官之后就不办案了。一般是底下人来办案,他来批案子,开庭也是底下人来弄,最后一个裁判文书他来签。”上述法院系统的人士说。

此外,在中国法检系统中,还存在原本是一线办案人员,由于本身其他能力较好,如笔头好,协调能力强,而被安排到法院、检察院的综合部门工作,这些人依然是法官或检察官。上述法院系统的人士告诉南方周末记者:“一些法院比如说办公室、行政处、图书室都有很多法官。这些法官顶着法官的头衔不办案,这样是不合适的。”

“为什么要进行员额制改革呢?就是要把最专业、最优秀的办案人员选拔到真正的法官和检察官的队伍中来。”一位政法系统的官员向南方周末记者解释,“有些领导确实是科班出身,当了领导就没有精力办案了。现在院领导进了员额就必须得办案,你不会办案就不要进。如果你没有精力办案、办不了案,就不要占着那个名额。”

据《人民日报》报道,在今年全国两会上,许多法检系统的代表都对本轮司法改革表示了认同。“有了员额制检察官,就应当赋予他们独立办案权。”天津市人民检察院检察长于世平代表介绍,司法体制改革之前,办案过程往往是检察官办案、领导审批,也就是“定案的不办,办案的不定”,“容易出现一些冤假错案,且错案追责的对象也不明确”。

分三批试点,员额比例控制在39%以内

这一轮的司法改革,由中央全面深化改革领导小组统一领导,中央司法体制改革领导小组组织实施,改革建议由中央政法委会同“两高”和有关部门调研提出,改革的目标、原则、方向以及重大政策措施,都是由中共中央总书记习近平亲自主持召开深改组会议确定。

关于员额制中到底有多少法官和检察官可以入额,“一开始想让各个省自己来定,但是各个省定的比例都比较高。”一位接近司改方案设计的人士透露,“但是,各省都希望迁就现状,确实有很多法官自身不办案,又想进入员额。虽然进入员额意味着承担更大责任,但同时也涉及荣誉和待遇。后来中央政法委经调研论证并报经中央同意,必须控制在中央政法专项编制的39%以内。”

按照目前的方案设计,法院和检察院中分为三类人员:员额法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员。“按正常来说,如果一个法官有两个助理,是比较理想的配置。但按照39%的比例来算,不可能达到两个助理,这说明法官检察官比例还是比较高的。”上述政法系统的人士认为。

在一个省的员额总数确定以后,各省可根据自身实际情况灵活确定员额比例。“以广东为例,广州、深圳等地的案件较多,它的员额就可以在40%以上甚至更高。”上述法院系统的人士透露,“但是粤北粤西地区的案件并没有那么多,它的员额可能就只控制在20%左右。只要广东总体上达到39%就行了。”

改革之初,各地方针对法官检察官入额的考试内容不同,有些地方的考试比较注重政治性,有些地方的考试则偏向实务,“比如江苏法院系统,就通过微型卷宗考察学员,发给每个学员一个证据材料,让他们根据这个证据材料来写一个裁判文书。”上述法院系统的人士说。

2016年7月,中央政法委书记孟建柱在吉林召开司法改革推进会时曾公开谈到入额考试问题,一语中的:“要以考核为主,考试为辅”,“采取考试方式时,要重点考察分析案件事实、归纳争议焦点、正确适用法律、制作司法文书等实际能力”。

为了确保遴选法官检察官的公正性,各省都成立了由学者和律师等专业人士加入的遴选委员会。“遴选委员会的主任一般是选那种德高望重、法律经验比较丰富的人担任。比如北京的法官遴选委员会主任,是由中国政法大学副校长马怀德教授担任。”上述接近司法改革设计的人士透露,“遴选委员会主要负责专业的把关环节,比如说考试命题、改卷和面试,这使得入额的公信力得到提升,解决了过去自己人选自己的问题。”

辽宁一位检察官透露,他所在的市级检察院是在2016年8、9月份做的遴选,考试占40%,其他考核占60%,“考试就是一些材料分析,给你一段文字分析下法律关系。我们院符合标准你就考,考完就评议,分够的就入额。入了就是检察官身份,不入的只能做检察官的助理。”

司法责任制作为本轮改革的“牛鼻子”,内涵十分丰富,它包括:司法责任制、司法人员分类管理、职业保障、推动省以下法院检察院人财物统一管理等四项内容。

根据重大改革事项先行试点的原则,中国分三批次就上述四项措施在各省、自治区、直辖市进行试点。上海、广东等7省份于2014年6月启动第一批试点。2015年6月,江苏、安徽等11省份启动第二批试点。2016年,北京、河北等14个省份作为第三批司法体制改革试点地区全面推开。从2016年7月以后,上述四项重大改革在全国范围内全面推开。

据《人民日报》报道,截至2016年底,全国已有2978家法院、3053家检察院完成入额遴选,分别占全国法院、检察院总数的84.9%和85.1%,产生入额法官10.44万名、检察官7.26万名。85%以上的人员配置到办案岗位,众多办案能力突出、司法业绩优秀的法官检察官进入员额,一线办案人员增加20%左右。

南方周末记者从中央政法委获得的数据显示,“截至2017年1月中旬,除江西、辽宁、河南、西藏拟于春节后完成外,其余27个省份和新疆生产建设兵团均已完成入额遴选。”

“以审判为中心”,重新回归司法规律

除了司法责任制改革外,以审判为中心的刑事诉讼制度改革,防止干预司法的制度和最高人民法院增设巡回法庭等改革也备受关注。

从实际情况看,以审判为中心的刑事诉讼制度改革正当其时。长久以来,中国司法的核心模式还是以公安侦查为中心,“有时候侦查案卷移送到法院,法官看卷就能搞定”。中国人民大学教授何家弘曾在基层法院调研时发现,有时候法院还会让检察院把起诉书的电子版发来,判决就直接在上面改。“公检法是一家”成为公众不信任司法的一个原因。

这种情况正在得到改善。“以审判为中心的刑事诉讼制度改革,其实是为了重新回归到司法规律中去,最大限度地确保司法公正。”上述接近政法系统的人士对南方周末记者说,“这样的改革称得上前所未有。”

以审判为中心,是指在侦查和审查起诉阶段所有工作都要按照庭审对于事实证据的标准进行。“你在取证的时候就要考虑,证人的证言将来是要上法庭质证的,这样你就要考虑不能搞疲劳审讯,在询问证人的过程中要进行全程录像。”上述接近法院系统的人士对南方周末记者说,“当非法证据排除规则建立之后,如果犯罪嫌疑人说你刑讯逼供,或者你的录音录像有大段的空白,或者有些信息中间缺失,那么就可能被法院作为非法证据给排除了,最后案子判为无罪,还要追究责任。”

“过去是以侦查为中心,公安只要取得有利的证据,后面的审讯就是绕着公安的口供在转。”这位法院系统的人士说,“现在以审判为中心,法院说这个证据不行,检察官就会有危机意识,检察官就会去倒逼公安,公安再倒逼侦查人员。这样一来,整个案件的质量就提高了。”

过去一年,“以审判为中心”这一理念加速推进。2016年7月,在第三次全国政法干部学习讲座上,孟建柱将推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革作为主题。此外,2016年中央政法委还协调制定《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》,并于当年10月由最高法、最高检等五部门联合下发。

如今在案件审理过程中,以审判为中心已经开始得到贯彻。政法系统的工作人员黄山(化名)最近接触到一起案件:一个人非正常死亡,调查发现被害人曾向别人借过钱,调出监控,发现债主曾经在其死亡时间前后出现,又发现带血的凶器。后来公安机关将债主作为嫌疑人抓捕,他自己也承认了犯罪事实。

“按照以前案件就可以进入下一程序了,但现在需要在网上将各种证据填表提交。”黄山告诉南方周末记者,后来警方发现,凶器上缺少一份关键的DNA证据,“这个是必填项,填不了就提交不上去”。公安机关只好再继续回去搜集证据,补齐了才能提交案卷,将案件进入下一阶段。

“以审判为中心的改革,实际上是对公检法机关诉讼职能的一种规范和调整,改变了过去形成的以侦查为中心这样一个诉讼格局。真正发挥检察机关的审查起诉,特别是人民法院审理案件和具体量刑过程中法官的作用,从而实现庭审的实质化。”中国人民大学法学院教授陈卫东告诉南方周末记者,“这项改革的成效非常明显,它规范了侦查机关的办案,特别是侦查取证,强调搜集证据的合法性、客观性、规范化。不但很大程度上保障了犯罪嫌疑人的合法权益,同时保证了侦查案件的质量,对防范冤假错案来说意义重大。”

在司法改革的这些年中,关于判案的改革还有很多。2014年,全国人大常委会开司法领域“试验性立法”先河,授权“两高”开展刑事案件速裁程序试点工作。据《人民日报》报道,两年来,速裁案件九成以上实现了10日内审结,当庭宣判率达96.05%,试点法院法官人均结案数为214.86件,比同期规模相当的非试点法院多近60件。2017年,全国人大常委会又授权在北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点,同时决定将速裁程序纳入认罪认罚从宽制度中,继续开展试点。

“刑事速裁、认罚从宽这些改革实际上是和以审判为中心的诉讼制度改革相关联的。”上述接近政法委的人士说,“如果只有以审判为中心这一项制度的话,那么事无大小、案无巨细,简单或者复杂的都按照一样的程序来,那么法庭会不堪重负,司法效率大大降低,‘迟来的正义为非正义’,从整体和宏观上来说,也就无法实现司法公正了。”

此外,领导干部和司法人员插手过问案件的记录制度有效防止了对司法不当干预的现象发生。2015年11月5日,中央政法委首次公开通报5起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案例。“这次通报表明我们有案必查,违规必究的决心,不管是谁,只要触犯规定,绝不姑息。”中央政法委相关负责人对媒体表示,将对各地上报的典型案例及时汇总,适时再通报,对那些行动迟缓、执行不力的地方和单位将重点督办。

在一个人情社会和“官本位”的大环境下,很多法官在做出裁判之前都有颇多顾虑,“因为不想得罪人,所以审案的时候总是请示领导,听上级领导的指示。”一位接近最高法的人士透露,“所以现在我们才需要对法官进行保障,对案件打招呼的领导都要进行记录,有当事人威胁法官的话,按照法官履职保障制度,该采取强制措施就采取强制措施。”

“这几年几个防止干预司法的制度出台,加上大的高压反腐环境,现在有人要打个电话、批个条子,打个招呼之类干预案件的想法,被查处的概率很大,他们在干预案件之前就该掂量掂量。”上述接近政法系统的人士说。

巡回法庭的建立是本轮司法体制改革中另一个大胆尝试。2015年1月,最高人民法院在广东省深圳市设立第一巡回法庭,巡回区为广东、广西、海南3省份;在辽宁沈阳设立第二巡回法庭,巡回区为辽宁、吉林、黑龙江3省,审理重大行政案件和跨行政区划民商事案件。

作为最高法的派出机构,巡回法庭的法官均来自最高法,判决效力也等同于最高法判决,主要解决一些难度较大,或者受地方干预较大的案件。2016年,最高法在总结第一、第二巡回法庭经验的基础上,又增设了4个巡回法庭。

“设巡回法庭,挂个牌子可能不难。但是怎么有效运行并不容易。”一位参与司法改革设计的人士透露,“它的复杂性和关键点可能不在制度设立的本身,而是在具体运行的过程中。”

第二巡回法庭设立的第一年,共办结刑事申诉案件202件,大约是收案的十分之一。此前第二巡回法庭副庭长虞政平曾告诉南方周末记者,这是因为收的案子太多了,“事实上,巡回法庭成立前,申诉都归立案庭管,从来没有哪一年能办二百多件刑事申诉案子的。我们需要的是诉讼化改造,基层法院一审的又经过多级法院审查处理过的可以不再管了,让那些真正值得最高法院审的案子进来,否则只会不堪重负。”

触及深层次利益,司改永远在路上

司法改革四年来,普通群众感受最深的是,一大批冤假错案得到平反。根据人民法院出版社出版的《中国法院的司法改革2013-2016》一书,党的十八大以来,人民法院通过审判监督程序纠正聂树斌案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案等重大刑事冤假错案34起;2013至2016年,各级法院共依法宣告3718名被告人无罪。

“反思这些历史错案,一个重要原因就是只强调惩治犯罪而忽视保障人权,以致侦查环节只注重收集对犯罪嫌疑人不利的证据,不注重收集对其有利的证据,”在今年的中央政法工作会议上,针对这些错案,孟建柱明确指出,“审查起诉环节,虽然存在疑点,但没有发挥应有的监督制约作用;审判环节,在关键证据缺失情况下仍作出有罪判决,没有把好最后一道关口。”

当然,任何改革都会遇到需要克服的困难,这一次也不例外。“在改革试点初期,遇到最大的障碍是‘不想改、不敢改’的思想认识问题。当时有人对改革信心不足,认为司法体制问题很复杂,改革试点不容易成功。”上述接近政法系统的人士说,“做增量容易,动存量就不容易,但是看准了就必须得改,坚持顶层设计,坚持改革的方向和原则不动摇,这些工作都是谁来做呢,就是靠中央政法委来统筹协调。”

为了督促入额的法检领导亲自办案,在2016年7月召开的司法体制改革推进会上,中央政法委领导对一些占用名额但却不办案的领导和官员喊话,“如果不办案或者不能办案的话,就从员额中退出来”。

从实际情况看,过去四年司法改革在一些地区的推进快慢并不相同。在司法改革的探索中,欠发达地区比发达地区积极:比如贵州探索推行片区巡回法庭制度,黑龙江探索建立知识产权等专门法院,并建立从优秀律师中招录法官、检察官制度;湖南则要推行重要案件庭审的电视或网络直播。

类似现象也出现在省级人财物统一管理改革中。“原先经济发达的城市,比如这个城市要是很富裕,就不愿意被省里统管。经济比较差的地区,就愿意被统管。”上述接近政法系统的人士说。

“推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,初衷是为了减少外部不当干扰。随着全面依法治国战略布局的推进、领导干部插手案件记录通报问责等一系列制度的实施,外部干预大为减少,司法环境明显改善。”中央政法委书记孟建柱去年在吉林讲话时也特别提到,“各省区市推进这项改革时,可从实际出发,因地制宜,不强求步调绝对一致。条件具备的,由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理;条件不具备的,可暂缓实行。”“这一要求实事求是,很接地气,地方的积极性主动性被有效调动了起来。”广东高院的一位法官说。

根据中央政法委的最新数据,截至2017年1月中旬,各地法官检察官员额比例总体控制在39%以内,天津、上海、浙江、山西法院检察院,贵州法院,北京、山西、广东、黑龙江检察院实际入额比例在30%以下;北京、内蒙古等21个省份明确实行财物省级统管,江苏、新疆等5省份拟先由市级统管,条件成熟后上收省级统管。

在南方周末记者采访过程中,诸多司法系统人士表示,从近二十年来的司法改革来看,十八大之后的这轮司法体制改革是最深层次的,触及了深层次的利益,改革的力度也很大。

为了确保改革成效,本次司法改革的督察显得尤为必要。在改革推进过程中,当涉及法检两院的共同问题,中央政法委会及时提出意见。“同时,中央政法委和最高法、最高检三套班子,都要组织督查督办,及时发现改革问题。”上述接近最高法的人士透露,“要通过不断的督查和督办来抓落实,推动改革的进程。”

“司法体制改革就是政治体制改革的一个组成部分,也是依法治国的一部分。”上述法院系统的人士说,“如果不把它上升到这样的高度去理解,或者说全党全社会没有形成一个合力的话,那么这个改革就无法推动。”

按照孟建柱在中央政法工作会议上的讲话,2017年是全面深化司法体制改革的“决战之年”。“这不是说司法改革可以收尾了,而是说按照十八大以来中央的部署,司法改革有的成果可以验收了,有些制度的基本框架形成了,有些事情开始着手做了。”上述接近政法系统的人士说,“比如以审判为中心的刑事诉讼制度改革,你不好说它怎样就算成功了,只能说它在一步步地实现和完善。”

“我们不能因为措施出台了就认为改革告一段落了。”中国人民大学法学院教授陈卫东也认为,“在我看来,司法改革永远在路上,需要我们不断地去努力推进它的落实和不断地完善。”

上述接近政法系统的人士告诉南方周末记者:“改革不管怎么改,对于普通老百姓来说,关心的可能只是案件判得公不公道,打官司时的实际感受。习近平总书记提出,‘要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义’,是这次改革的最终目的,也是衡量改革成效的标尺。”(南方周末刘斌 杨雪)

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